一是缺乏稅負(fù)彈性。首先，以原煤銷(xiāo)量作為計(jì)稅依據(jù)不能反映煤炭?jī)r(jià)格變動(dòng)狀況和稀缺程度，缺乏可調(diào)節(jié)性。其次，資源稅征收時(shí)不區(qū)分煤質(zhì)、售價(jià)等差異，質(zhì)優(yōu)價(jià)高與質(zhì)劣價(jià)廉的產(chǎn)品單位稅額是一樣的，這就驅(qū)使企業(yè)只開(kāi)采品質(zhì)優(yōu)、價(jià)格高的煤炭，不利于資源的有效開(kāi)采利用。

　　二是稅收“費(fèi)化”嚴(yán)重。除資源稅外，煤炭企業(yè)承擔(dān)著探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款以及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等各類與資源開(kāi)采相關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目，旨在彌補(bǔ)資源稅不具有價(jià)格調(diào)節(jié)功能的天然缺陷，進(jìn)而提高地方收入。隨著煤炭?jī)r(jià)格的走高，各類收費(fèi)遠(yuǎn)高于主體資源稅。例如，在煤價(jià)相對(duì)較高的2011年及2012年，永城市征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金分別是當(dāng)年入庫(kù)資源稅的2.7倍和3.8倍。這在客觀上要求建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的煤炭稅費(fèi)制度體系。

　　三是地方收益與責(zé)任不對(duì)等。2011年—2014年，永城每年入庫(kù)資源稅占當(dāng)?shù)囟愂帐杖肟傤~的比例僅4%左右，作為地方主體稅種的資源稅并沒(méi)有體現(xiàn)其主體地位。中央以企業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅的形式、企業(yè)以利潤(rùn)形式分享資源開(kāi)采帶來(lái)的收益，而地方政府以資源稅形式獲取的份額卻很少，立足于當(dāng)?shù)胤A賦所取得的收入與為當(dāng)?shù)刎?cái)政所作貢獻(xiàn)嚴(yán)重不匹配。同時(shí)，存在收益與責(zé)任不對(duì)稱現(xiàn)象，地方政府在資源開(kāi)發(fā)中收益有限，承擔(dān)的責(zé)任卻很大，要為資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題買(mǎi)單。

　　四是缺少環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。煤炭資源的開(kāi)采和利用在為煤炭企業(yè)和當(dāng)?shù)卣畡?chuàng)造巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同時(shí)，給當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境造成很大破壞，不同程度上影響了礦區(qū)周邊群眾的生產(chǎn)生活。以永城為例，截至2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，永城市境內(nèi)共形成采煤塌陷面積87162畝，涉及17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的267個(gè)自然村，損壞道路145.5公里，損壞橋涵211座，造成失地人口126015人。而在實(shí)際執(zhí)行中，資源稅屬于一般性財(cái)政收入，僅彌補(bǔ)資源開(kāi)采所消耗的顯性成本，是用來(lái)調(diào)節(jié)資源各地級(jí)差收入的，并不考慮因資源開(kāi)采而引發(fā)的生態(tài)破壞、環(huán)境污染造成的外部成本。地方財(cái)政從資源稅獲益有限，在環(huán)境治理與恢復(fù)時(shí)就需要?jiǎng)佑闷渌?cái)政資金，這造成地方政府財(cái)政壓力進(jìn)一步加大，不利于一方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

　　進(jìn)入2015年以來(lái)，永城積極執(zhí)行煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革辦法，轄區(qū)內(nèi)煤炭開(kāi)采企業(yè)均已按照規(guī)定稅率2%、折算率80%及煤炭產(chǎn)品銷(xiāo)售額申報(bào)繳納洗選煤品目煤炭資源稅。通過(guò)“還原”2015年改革后第一年的數(shù)據(jù)，即按照從量計(jì)征方式計(jì)算當(dāng)期企業(yè)應(yīng)該繳納多少稅費(fèi)，稅負(fù)是多少，將此數(shù)據(jù)與改革后按照從價(jià)計(jì)征方式實(shí)際繳納的稅款進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，按照從量計(jì)征模式，企業(yè)會(huì)繳納資源稅為6240萬(wàn)元，按照從價(jià)計(jì)征方式，企業(yè)實(shí)際繳納的煤炭資源稅為10023萬(wàn)元，地方入庫(kù)稅款增加了3783萬(wàn)元，入庫(kù)稅款比從量計(jì)征方式下增長(zhǎng)了60.63%。改革前只考慮稅收負(fù)擔(dān)的話，企業(yè)的負(fù)擔(dān)率為1.25%，但如果加上涉煤收費(fèi)、綜合資源稅費(fèi)考慮，企業(yè)的實(shí)際負(fù)擔(dān)率達(dá)到2.41%。改革后企業(yè)經(jīng)營(yíng)稅負(fù)為2%，較改革前下降0.41%。可以說(shuō)，短期來(lái)看煤炭資源稅改革帶來(lái)兩個(gè)最直觀的效果。

　　一是“清費(fèi)立稅”減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。以永城為例，從價(jià)計(jì)征改革后取消所有涉煤收費(fèi)。據(jù)測(cè)算，當(dāng)期銷(xiāo)量如果按照改革前的征收方式企業(yè)應(yīng)繳納5846萬(wàn)元的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，改革后企業(yè)則不需要再繳納任何涉煤收費(fèi)?！扒遒M(fèi)立稅”舉措在切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，使企業(yè)繳納的資源稅費(fèi)更明白、更規(guī)范。

　　二是“費(fèi)稅轉(zhuǎn)化”增加地方收入。從前文所述數(shù)據(jù)可以看出，在不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的前提下，通過(guò)“費(fèi)”與“稅”的轉(zhuǎn)化，將原本分散于各部門(mén)的零散化的涉煤收費(fèi)統(tǒng)一以資源稅收的形式納入地方財(cái)政收入管理，規(guī)范了政府的收入體系。同時(shí)由于稅收具有強(qiáng)制性、穩(wěn)定性等特點(diǎn)，可以保證地方收入及時(shí)足額獲得，提高政府財(cái)政收入的利用效率，對(duì)支持資源城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保障能源供給，以及環(huán)境治理有舉足輕重的作用。

　　雖然目前政策運(yùn)行過(guò)程中，從價(jià)計(jì)征相較從量計(jì)征模式顯現(xiàn)出無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，但通過(guò)調(diào)查走訪煤炭企業(yè)，筆者發(fā)現(xiàn)政策在執(zhí)行中仍遇到一些新問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步完善從價(jià)計(jì)征資源稅改革。

　　第一，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策。此次煤炭資源稅改革過(guò)程中，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布的財(cái)稅〔2014〕72號(hào)文件明確規(guī)定，對(duì)從衰竭期煤礦開(kāi)采出來(lái)的煤炭和采用充填開(kāi)采置換出來(lái)的煤炭分別減征30%和50%的資源稅，用以鼓勵(lì)煤炭企業(yè)提高資源回采率，保護(hù)資源開(kāi)采地環(huán)境，同時(shí)幫助部分困難煤炭企業(yè)減輕稅收負(fù)擔(dān)。但由于對(duì)可享受資源稅稅收優(yōu)惠的衰竭期煤礦和充填開(kāi)采置換煤炭的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，加上認(rèn)定過(guò)程專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)，依靠單一部門(mén)難以完成，目前永城市尚未實(shí)行這項(xiàng)優(yōu)惠政策。有的企業(yè)先行在煤炭綠色開(kāi)采方面投入了大量的財(cái)力和物力，初步實(shí)現(xiàn)了資源安全高效開(kāi)采，但卻沒(méi)有享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策，這不利于鼓勵(lì)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此亟待出臺(tái)相關(guān)文件，讓稅收優(yōu)惠政策落到實(shí)處。

　　第二，實(shí)行動(dòng)態(tài)彈性稅率。稅率是影響稅制調(diào)節(jié)功能發(fā)揮的關(guān)鍵因素，煤炭資源稅稅率的設(shè)置直接決定入庫(kù)資源稅的多少和企業(yè)稅負(fù)的高低。當(dāng)前煤炭行業(yè)不景氣，煤價(jià)一路下行，企業(yè)效益差，為防止稅率過(guò)高而加重煤炭企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，避免造成企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況進(jìn)一步惡化，河南省選擇的是最低檔稅率2%。但當(dāng)煤價(jià)上行，煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)好轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)對(duì)2%這一稅率加以調(diào)整，因?yàn)槎惵蔬^(guò)低無(wú)法對(duì)煤炭企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的約束作用，又會(huì)出現(xiàn)原本從量計(jì)征模式下的“失調(diào)”現(xiàn)象，這樣煤炭資源稅改革的愿望就落空了。所以建議對(duì)煤炭實(shí)行從價(jià)計(jì)稅的方法后，可以遵從經(jīng)濟(jì)環(huán)境和市場(chǎng)變化，采用浮動(dòng)彈性稅率，以更好地發(fā)揮稅收政策的調(diào)節(jié)作用。

　　第三，與綜合回采率掛鉤。經(jīng)過(guò)合理測(cè)算，礦井綜合回收率達(dá)到50%—65%比較合理，但目前我國(guó)煤炭礦井平均回采率為30%，這就是說(shuō)當(dāng)前煤炭開(kāi)采浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象仍普遍發(fā)生。從價(jià)計(jì)征方式與資源回采率是分離的，沒(méi)有將煤炭資源的可采儲(chǔ)量考慮在內(nèi)。這種情況下，企業(yè)出于成本因素的考慮，不愿意去開(kāi)采難度大、儲(chǔ)量比較貧乏的煤礦，更不會(huì)主動(dòng)去為開(kāi)采造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞等問(wèn)題買(mǎi)單。因此，應(yīng)該研究制定適合各地區(qū)實(shí)際情況的回采率指標(biāo)，將資源的有效開(kāi)采利用與資源稅掛鉤，促進(jìn)資源節(jié)約。

　　第四，加征稀缺資源稅。我國(guó)煤炭資源總體儲(chǔ)量豐富，但稀缺煤種儲(chǔ)量相對(duì)較低，稀缺煤種被當(dāng)作普通動(dòng)力煤燃燒使用的現(xiàn)象也存在，優(yōu)質(zhì)資源被浪費(fèi)性使用。特殊煤種資源稅的征收應(yīng)區(qū)別于普通煤炭以凸顯稀缺特性，這樣才能更好地發(fā)揮資源稅的調(diào)節(jié)功能，促進(jìn)稀缺煤種的保護(hù)性開(kāi)采?？稍趶膬r(jià)計(jì)征的基礎(chǔ)上結(jié)合從量計(jì)征，對(duì)稀缺煤種每噸加征定額的稀缺資源稅，較高的稅負(fù)成本對(duì)于遏制資源浪費(fèi)、促進(jìn)資源的保護(hù)性開(kāi)采都將發(fā)揮積極作用。

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